solaris_x86 (solaris_x86) wrote,
solaris_x86
solaris_x86

Categories:

Введение системы ПФДО в ХМАО: промежуточные итоги

metallist.jpgПрошел год с момента начала внедрения системы ПФДО в ХМАО. За это время десятки тысяч родителей и работников отрасли ощутили на себе результаты внедрения системы. Остались ли они довольных новведениями — вопрос риторический. А вот практическую сторону этой реформы так и остались неизвестны широкой родительской общественности. Что ж, попытаемся кое-что об этом рассказать.

Но для начала нужно вспомнить с чего все начиналось.

В мае 2012 года Президент Путин издал серию указов, называемых «майскими», которые касались широкого спектра социальных направлений. Одним из них было и дополнительное образование, в отношение которого Президент своим указом №599 от 7 мая 2012 года требовал «увеличения к 2020 году числа детей в возрасте от 5 до 18 лет, обучающихся по дополнительным образовательным программам, в общей численности детей этого возраста до 70-75 процентов».

Спустя год, это требование отразилось в региональной программе развития образования, принятой постановлением правительства 413-п от 9 октября 2013 года. В ней также констатировалось, что кроме общего охвата, в округе «недостаточно развиты направления технического творчества». Все это, - увеличение числа занятых допобразованием детей, вместе с увеличением доли кружков технической направленности, предполагалось решить путем привлечения негосударственных организаций и индивидуальных предпринимателей, для чего предлагалось использовать проект «Новая модель системы дополнительного образования детей».

Почему именно этот проект был использован? Думается потому, что федеральные чиновники истолковали другую часть президентского указа, гласящую, что «50 процентов из них [т.е. из 75% детей от 5 до 18 лет] должны обучаться за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета» по своему, то есть решили свалить половину расходов на родителей. Но ведь им наверняка известно, что кроме федерального бюджета есть и региональные бюджеты и муниципальные! Почему нужно именно так, с ущербом для родителей, реализовывать инициативу Президента — вопрос риторический. Или политический. Время, как говорится покажет. Точнее уже показывает.

Вернемся к цифрам.

Весной 2018 года региональная программа развития образования в ХМАО была существенно переработана. Вместо абстрактной «новой модели» в неё был добавлен вполне конкретный «Портфель проектов «Доступное дополнительное образование детей в Югре», введенный в сферу нормативно-правовых актов округа проектным комитетом Югры 13 июня 2017 года.

Согласно паспорту этого портфеля, к 2020-21 году 75% детей региона в возрасте от 5 до 18 лет, смогут обучаться по дополнительным образовательным программам из них 20% — по программам технической направленности. Даны и промежуточные значения — так, в 2018 году это будет 68% и 13,2% соответственно, в 2019 — 72% и 13,9%.

Впрочем, фигурирует в «Программе развития образования ХМАО» и другой раздел, задающий целевые показатели развития допобразования в регионе. Называется он «Приложение №19. Комплекс мер, направленных на формирование современных управленческих организационно-экономических механизмов в системе дополнительного образования детей ХМАО». Именно он является основополагающим документом для упомянутого выше «портфеля проектов». И именно в нем задается тот самый пресловутый показатель в 75% детей.

Как считать будем?

При внимательном изучении этого «приложения №19» мы обнаружим, что подсчет того самого 75% показателя детей от 5 до 18 лет, охваченных дополнительным образованием должен на самом деле «осуществляется с учетом сведений формы федерального статистического наблюдения 76-рик (кружковая работа в общеобразовательных организациях.

Это уточнение, как мы увидим далее дает широкие возможности для манипуляций. Самая простая из них — каким образом на местах отделяют внеурочную работу, которая призвана углубить, расширить и конкретизировать те знания, которые ученики получают на уроках (то есть по сути является частью программы общего образования) от кружковой работы, то есть собственного дополнительного образования? Например школьный клуб «Что? Где? Когда?» - это кружок или внеурочная деятельность? А «решение олимпиадных задач»? А «занимательная математика»? А «театральная студия»? В зависимости от того, каким образом будут учитываться все эти занятия, процент детей, занятых в дополнительном образовании может существенно варьироваться. Простой пример.

Так, в указанном уже «портфеле проектов» все плановые показатели расписаны не только в целом для округа, но и для муниципалитетов. Для Ханты-Мансийска базовый показатель на начало действия программы составляет 44,8%. То есть, фактически в Ханты-Мансийске в 2016 году 44,8% детей от 5 до 18 лет получали услуги допообразования. Однако, если мы возьмем «Программу развития образования в г. Ханты-Мансийске», утвержденную 5 ноября 2013 года постановлением администрации №1421, то увидим, что в «Системе показателей, характеризующих результаты реализации муниципальной программы» (Приложение 1), существует такой показатель как «1.9. Доля детей в возрасте от 5 до 18 лет, получающих услуги по дополнительному образованию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности, в общей численности детей данной возрастной группы».

Судя по названию, это тот же самый показатель «из портфеля», однако его базовое значение на 2015 год составляет уже 92,8% То есть, по данным этого документа, в 2015 году фактически 92,8% ханты-мансийских детей в возрасте от 5 до 18 лет уже получали эти самые услуги допобразования, вместо 44,8%, указанных на 2016 год в «портфеле». Но тогда возникает вопрос, а откуда взялась цифра в окружном документе, вдвое меньшая, чем в документе городском? Кто кого обманывает?

Еще один пример, явно тянущий на манипуляцию — это Ханты-Мансийский район. Так, по данным «портфеля проектов», 100% детей этого района в возрасте от 5 до 18 лет уже получают услуги допобразования. Насколько это реально? Неужели во всех поселках района, куда часто и дороги то нет, есть кружки и секции, на 100% обеспечивающие детей от 5 до 18 лет услугами допобразования?

На слушаниях в окружной думе 31 мая 2018 года, где нам удалось присутствовать, директор окружного департамента образования Алексей Дренин озвучил общую цифру занятых в допобразовании детей в 72% на 2018 год. Это больше плановых 68%, указанных для того же периода в портфеле проектов. На наш вопрос учитываются ли при этом кружковые занятия в школах, он ответил, что учитываются все дети, получающие дополнительное образование по программам дополнительного образования в общеобразовательных организациях, организациях сферы культуры, образования и спорта, а также негосударственных организациях, имеющих соответствующую лицензию. То есть — пойди попробуй проверь. И лишь явные противоречия, навроде тех, что нами выявлены, ставят под серьезное сомнение реальность этих 72%

Конкуренция нам поможет

На этих же слушаниях к директору окружного департамента образования возник вопрос об эффективности привлечения негосударственных учреждений к бюджетным средствам, затрачиваемым на дополнительное образование детей. Алексей Дренин высказал на это счет такую позицию:
«Что значит не нужна привлекать туда «негосударственников»? Я не согласен. Потому что в настоящее время родители предпочитают например образовательную программу негосударственника и платят из своего кармана. А мы даем возможность получать эту услугу за счет средств бюджета. Почему? Ну видимо образовательная программа реализуется качественная, она им интереснее она их более удовлетворяет. Соответственно и в настоящее время муниципальные организации дополнительного образования должны вступить в конкуренцию и разработать программы и поднять их качество таким образом, чтобы они могли конкурировать. Мы даем свободу выбора родителям детей».

Зафиксируем — по мысли Алексея Дренина именно конкурентная борьба за бюджетные средства позволит расширить перечень образовательных программ и негосударственных организаций и в итоге вывести охват привлеченных детей на целевой уровень в 75%, с 20% долей программ технической направленности.
Алексей Дренин также отметил, что при принятии решения «входить в пилот или не входить», его ведомство «простраивало потенциальную модель». Как именно она выглядела, выяснить не удалось, однако нет сомнения, что обнаруженные нами в окружной программе развития образования «портфель проектов» и «комплекс мер, направленных на формирование современных управленческих организационно-экономических механизмов» - это и есть описание той самой модели — как в части целей, так и в части критериев реализации.

К слову, одним из критериев, контролирующим развитие именно негосударственного сектора системы ПФДО, является специальный показатель — «Прирост числа негосударственных организаций и индивидуальных предпринимателей, реализующих дополнительные общеобразовательные программы к показателю 2015 в%». Он указан в том самом «комплексе мер» .

Согласно этому показателю в 2015 году в округе существовало 11 негосударственных организаций, оказывающих образовательные услуги. С началом введения системы ПФДО, в 2016 году это значение должно было увеличиться на 27,3%, в 2017 — на 54,5%, в 2018 — на 81,8%, в 2019 — на 109,1%, в 2020 — на 136,4%. Малопонятно, почему вместо абсолютных цифр в 14, 17, 20, 23, 26 организаций (на весь полуторамиллионный округ!) чиновники начали подгонять проценты на полях. Уж очень сильно это смахивает на пресловутое втирание очков — ведь проценты смотрятся куда выигрышнее несчастных трех организаций, добавляющихся в систему каждый год.

Но в том и дело, что эти, выявленные нами, абсолютные цифры в пару десятков организаций говорят лишь о том, что при всей патетике разработчиков про всесильную «конкуренцию», в реальности чиновники, когда создавали модель ПФДО, сами слабо верили в то, что частные предприниматели станут массово регистрироваться в этой системе. И потому подстраховались столь низким приростом.

Фактически же, на сегодняшний день, судя по данным «Портала персонифицированного финансирования дополнительного образования детей», в системе зарегистрировано 66 организаций, не являющихся государственными. Казалось бы — трехкратное перевыполнение показателя на 2018 год, рассчитанного на 20 единиц. Но, если мы посмотрим, сколько из них имеют одобренные уполномоченным органом программы, то число резко снизится до 37.

То есть весь сыр-бор из-за этих 37 «негосударственников», которые суммарно на весь округ предлагают 225 программ? Это и есть то обещанное чиновниками разнообразие?

Для сравнения — по данным все того же «Портала ПФДО» в системе зарегистрировано 172 муниципальных организации, которые суммарно реализуют более 3074 программ, оплачиваемых по системе ПФДО. А сколько еще программ дополнительного образования, предлагается муниципальными учреждениями без участия системы ПФДО?

Однако у этих цифр есть и другой аспект, касающийся самого содержания. Возьмем одну из «успешных» негосударственных организаций ЧУДО «Лингвистический центр «Новый взгляд» из Ханты-Мансийска, которая предлагает один из самых широких перечней программ, одобренных оператором системы. (К слову среди всех негосударственных организаций, всего 4 предлагают более 10 программ). Их число равняется 24. Что это за программы? Фактически они делятся на три части:

  • изучение английского (15 программ),

  • робототехника на основе Lego Mindstorms EV3 (4 программы),

  • естествознание (1 программа для детей 5-7 лет),

  • техническое проектирование с использованием 3D моделирования и платформы «Arduino» (2 программы),

  • программирование на языках Scratch и JavaScript (2 программы).


В других негосударственных учреждениях все обстоит примерно также. И что же, чиновники хотят сказать, что «300 сортов» английского языка, который в силу никудышных школьных программ пользуется спросом — это то самое разнообразие, ради которого затевалась вся реформа? Ведь совершенно ясно, что столь серьезное преобладание английского связано совсем не с тем, что все ханты-мансийские школьники решили читать Шекспира в оригинале! Дело повторюсь, только в спросе на качественное преподавание базовых курсов! Об этом же говорят и сами участники системы, которые и рады бы заняться действительным изучением Шекспира, но знания, с которыми приходят дети категорически этого не позволяют!

Другими словами, все это очевидно указывает на то, что у наших чиновников от образования попросту нет желания заниматься действительным развитием системы образования, а вместо этого очень хочется посылать наверх красивые цифры приправленные традиционной мантрой про то, как рынок все расставит на свои места.

Расходы бюджета растут, а эффективность?

Примечательно, однако, что вместе с этим вот форменным рыночным безобразием, региональный бюджет тратит сотни миллионов рублей на создание государственных кванториумов — детских технопарков, оснащенных по последнему слову техники. Так, по данным депутата Сергея Великого, в 2016–2017 годах на эти цели израсходовано 394,5 млн. рублей, привлеченных из бюджетов всех уровней. В результате охват детей, посещающих эти кванториумы составил... 2000 человек. Еще раз — 400 млн рублей за два года потратили на то, чтобы организовать учебные места для 2ух тысяч детей. Какое то феерическое несоответствие с теми заявлениями, что муниципальные бюджетные учреждения надо бросить на конкурентную борьбу с «негосударственниками», дабы «дать свободу выбора родителям». Что же вы, уважаемые реформаторы, здесь не даете «свободу выбора»? Может быть потому что отлично понимаете, что никакой частник не будет вкладывать эти громадные средства, с перспективой получения прибыли через несколько десятков лет?

Вырисовывающаяся картина, становится совсем неприглядной, если мы возьмемся за цифры, которые фигурируют в муниципальных документах, как правило по аналогии с окружными называющимися «муниципальными программами развития образования». Именно в них и есть реальные бюджетные траты на дополнительное образование. Вот что мы обнаружили при ближайшем их изучении.

Во-первых выяснилось, что окружную инициативу на местах реализуют, что называется кто в лес, а кто по дрова, импровизируя на ходу. Так, оказалось, что сумма сертификата везде разная и варьируется на 2018 год (из того, что удалось найти в системе «Консультант») от 2343 руб в Мегионе до 38761 руб в соседнем Радужном. Столь небольшая величина сертификата допобразования в Мегионе объясняется тем, что муниципалитет распространяет действие сертификатов только на учреждения культуры и спорта. По данным директора регионального департамента образования Алексея Дренина этот разброс составляет от 17000 до 75000, что, однако, в целом подтверждает наши выводы.

Во-вторых, судя по муниципальным программам развития образования, далеко не все из них содержат планы по внедрению системы ПФДО дальше 2018 года. Самыми дисциплинированными оказались чиновники из Ханты-Мансийска, Сургута и Нефтеюганска, в программах которых приведены данные о развитии системы ПФДО до 2020 года. В Когалыме программой предусмотрено выделение сертификатов до 2020 года, но расходы на их содержание запланированы лишь до 2019. При этом, интересно, что все 1108 «когалымских» сертификатов ПФДО переданы в одно бюджетное учреждение — МАУ ДО ДДТ.

Связано это скорее всего с тем, что в связи с введением системы ПФДО муниципалитеты очевидно несут дополнительную нагрузку на бюджет. Показателен пример Сургута, в котором с «дореформенных» 180 млн рублей предназначенных для «субсидий на выполнение муниципальных заданий по реализации дополнительных общеобразовательных программ», в 2017 году эта величина возросла до 257 млн (что возможно и неплохо) при 11 млн затратах на ПФДО, а затем, в 2018 резко сократилась уже до 155 млн при затратах на ПФДО в 2018 году в размере 161 млн рублей. Суммарные расходы муниципального бюджета таким образом составили за этот год более 315 млн руб.

На фоне таких цифр вполне ожидаемо, что расходы на выполнение муниципальных заданий в Сургуте в дальнейшем лишь сократятся — так в 2019 году по этой статье запланировано израсходовать лишь 96 млн рублей, при все тех 161 млн на ПФДО, в 2020 году ситуация практически не изменится, придя таким образом к стабильной величине расходов во все те же 257 млн рублей, при колоссальном — на 2/3 — сокращении расходов в рамках муниципального заказа.

К чему в итоге привело увеличение расходов сургутского бюджета на 70 млн, с учетом того, что величина сертификата в Сургуте — 19 тыс 868 рублей? К тому что теперь у Сургуте есть целых 23 негосударственных учреждения, входящих в систему ПФДО по программам которых занимаются чуть более 1 тысячи человек, при том что 200 из них — посещают «Газпром трансгаз Сургут». Этот ли результат нужен широкой родительской общественности?

Аналогичная ситуация и в Ханты-Мансийске. Так, если еще в 2014-2016 годах расходы бюджета города на реализацию муниципальных заданий в подведомственных учреждениях составляли примерно от 246 до 257 млн рублей (в редакции программы от 30.12.2015), то сегодня эти расходы напрямую в программе не указываются, но даже по косвенным статьям расходов — как то расходы по статье на «развитие системы допобразования и организации летнего отдыха и оздоровления» мы видим снижение с 65 млн рублей в 2017 до 48 млн в 2019, при растущих расходах на ПФДО с 16 млн руб в 2017 до 115 млн в 2019. Что неизбежно приведет к сокращению расходов на выполнение муниципальных заданий для подведомственных учреждений. Величина сертификата в Ханты-Мансийске — 35 тыс 996 рублей.

В Нижневартовске против 282 млн рублей, предусмотренных муниципальной программой развития образования на реализацию образовательных программ в рамках муниципальных заданий в подведомственных учреждениях, в 2018 году на эти цели выделяется только 174 млн. руб и 130 млн. руб — на оплату 4670 сертификатов ПФДО, величина каждого из которых равняется 27 тыс. 785 рублям. Судя по тому, что в этом муниципалитете предполагается увеличить число сертификатов до 9270 к 2020 году, то суммы, отчисляемые на выполнение муниципальных заданий еще существенно снизятся.

Как видим, налицо тенденция, при которой прежняя сумма финансирования дополнительного образования в муниципалитетах будет распределяться большей частью на те самые сертификаты ПФДО, а меньшей частью — на муниципальный заказ, который Алексей Дренин называет сертификатами учета. Но как за счет этого можно получить увеличение числа детей, получающих услуги допобразования?

Крайними останутся педагоги

Следите за руками.

  • Сначала все программы допобразования делятся на общеобразовательные и предпрофессиональные.

  • Затем, общеобразовательные программы вместо муниципального заказа переводятся на сертификаты. А все предпрофессиональные программы остаются в бюджете. Допустим их соотношение 2/3 и 1/3 от общего числа.

  • Теперь эти 2/3 бюджета мы делим на то самое число общеобразовательных мест в учреждениях допобразования, которое этими 2/3 прежде оплачивалось и получаем величину сертификата. И каждый сертификат передаем персонально ребенку.

  • Формально ничего не изменилось, так как бюджет в сущности считался от обратного — число мест в учреждениях умножалось на норму, учитывающую все затраты от содержания помещения до зарплаты педагога и администрации учреждения.

  • Фактически же, если раньше один ребенок мог посещать два кружка и получается два раза «оплачивался» бюджетом, то теперь такое исключено — то есть по одному сертификату он уже физически не сможет как и прежде оплатить два кружка.

  • А чтобы общественность не возмущалась, программы делят на модули, то есть части, которые конечно можно оплатить одним сертификатом, но ведь полноценными они от этого не станут, так как будут менее наполнены материалом из-за меньшего числа часов обучения! Поэтому совершенно ясно что за полноценное обучение родителям придется доплачивать из своего кармана, либо довольствоваться неполноценным!


Посмотрим на эту систему с другой стороны. Поскольку тезис наших чиновников заключается в том, что система должна принести в допобразование рыночные отношения, то есть смысл взглянуть на нее с точки зрения того, как эти рыночные отношения повлияют на существование муниципальных учреждений.

Как уже говорилось, если раньше эти учреждения финансировались по принципу норма расходов на одно учебное место, умноженная на общее число мест в учреждении, то теперь чиновники ввели понятие «нормативной стоимости модуля программы». Которая, судя по приведенной, в региональных правилах персонифицированного финансирования, формуле расчета, построена таким образом, что целевой уровень зарплаты и оплаты помещений достигается только если группа набирается полностью при заданном количестве часов.

Однако, если группа полностью не набрана, то каким образом будут выходить из этого положения при заданной нормативной стоимости и количестве часов программы (модуля), с учетом того, что расходы на содержание помещений остаются прежними вне зависимости от числа посещающих кружок? Разумеется за счет зарплаты педагога!

Скажут — что это вполне справедливо, в конце концов, какую ты группу набрал, так тебе и платят. Все честно. Но давайте тогда по этому же принципу оплачивать работу и военных - мол сколько застрелил врагов, столько и заработал, или медиков — сколько раз отрезал аппендицит — столько и получил, да и не мешало бы ввести подобную оплату для самих чиновников — в зависимости от эффективности работы и числа протестующей общественности!

То есть нас ставят перед фактом, что педагог, вместо того, чтобы заниматься своим делом будет «искать клиентов». А в условиях, когда родители с большой долей вероятности будут тратить свои сертификаты на то, чтобы компенсировать пробелы в школьных предметах, то сначала программы, а затем уже целые учреждения дополнительного образования с серьезной материальной базой из-за хронической нехватки «сертификационных» денег будут признаны чиновниками неэффективными, затем сокращены, объединены и так далее.
Ну или пойдут той же дорогой, что и «негосударственники» - то есть заново будут учить детей английскому, физике, истории и прочим предметам. Но тогда о каком разнообразии речь?

Выход из этой ситуации видится нам не в рыночной реформе, когда чиновниками в сущности предлагается на огороде слепая конкуренция сорняков и культурных растений, ведущая к тому же к повышению коррупционной составляющий, а в целенаправленном создании «в пределах шаговой доступности» творческих студий различных направлений, программы которых будут не просто согласовываться муниципалитетом по принципу отсутствия дублирования школьных программ, а целенаправленно задаваться как подготовка к другим более сложным программам, для освоения которых и будут нужны «кванториумы» и прочие учреждения предпрофессиональной подготовки.

И если уж кому то очень сильно хочется конкуренции, то прежде всего следует обратиться к тому опыту, который называется соцсоревнованием и тоже подразумевает материальные поощрения.


Tags: ПФДО, Ханты-Мансийск, образование
Subscribe
  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your IP address will be recorded 

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 1 comment